국회법 개정안이 어제서야 정부에 이송됐다. 정부 시행령에 대한 국회 통제권을 강화한 국회법 개정안에 대해 거부권 행사를 시사한 박근혜 대통령의 완강한 반대에 막혀 있다가, 정의화 국회의장이 제시한 중재안을 야당이 수용함에 따라 물꼬가 트였다. 중재안은 정부 시행령에 대해 국회가 ‘수정·변경을 요구할 수 있다’의 ‘요구’를 ‘요청’으로 자구수정을 한 것이다. 청와대가 강하게 문제 삼은 국회의 정부 시행령 수정 권한의 ‘강제성’을 완화한 상징적 조처이다.

당초 청와대가 거부권 행사의 명분으로 내세운 위헌 가능성과 ‘국정 마비’ 자체가 근거나 타당성은 빈약했다. 국민 위임을 받아 입법부가 만든 법률의 취지와 정신을 위반한 행정부의 시행령은 고치는 게 마땅하다. 국회법 개정안은 월권과 일탈을 일삼아온 행정입법을 헌법에 근거해 정상으로 바로잡자는 취지다. 정부의 시행령에 대해 국회의 무한 간섭이 가능해져 국정 마비가 초래할 것이란 주장도 호도에 가깝다. 설령 야당이 시행령 수정 권한을 발동하려 해도 여당이 동의하지 않으면 불가능하다. 행정부가 시행 요청을 듣지 않더라도 제재할 방법도 없다. 그럼에도 파국을 불사하는 청와대의 막무가내 고집에 부닥쳐 ‘요구’를 ‘요청’으로 수정하는 국회의장 중재안이 마련됐다. “거부권을 앞세운 박 대통령의 겁박에 입법부가 투항했다”는 지적이 있지만, 국회법 개정안을 놓고 입법부와 행정부가 정면충돌하는 사태를 피할 수 있는 출구를 마련한 것으로 평가할 만하다.

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개정 국회법의 정부 이송 시한인 11일 오후 정의화 국회의장이 시계를 보며 집무실로 향하고 있다. (출처 : 경향DB)


청와대에서는 중재안에 대해서도 거부권 행사 가능성이 흘러나온다. 애초 국회의원 3분의 2의 찬성으로 통과된 국회법 개정안이었는데 여야 합의로 마련한 국회의장 중재안마저 거부권을 행사한다면, 대국회 관계의 파국을 낳을 수밖에 없다. 야당은 물론 여당과의 관계도 극한 갈등으로 치달을 수 있다. 거부권을 행사해 국회에 환부된 법안에 대해 3분의 2의 찬성으로 재의결해 거부권을 무력화시키는 경우 대통령과 여당도 정치적 결별로 내몰린다. 여당이 재의결을 회피해 국회법 개정안이 폐기되는 절차를 밟을 수 있지만, 이때는 여야 관계가 결딴난다. 이러한 파국과 충돌 상황을 감내해서라도 대통령이 사활을 걸어야 할 만큼 국회법 개정안이 본질적이고 시급한 현안인지 의심스럽다. 메르스 사태가 국가적 위기로 확대되고 있다. 대통령이 또다시 실속도 명분도 없는 국회법 싸움이나 벌일 만큼 한가한 상황이 아니다.

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국회법 개정안은 계륵이 되어있다. 위법·부당한 시행령이나 시행규칙 등에 대해 국회가 수정·변경을 요구할 수 있게 한 국회법 개정안이 대통령의 반발에 부딪혀 꼼짝 못 하는 신세가 되었다.

정부에 송부하려니 대통령의 거부권이 두렵고, 그렇다고 211명에 달하는 의원들의 찬성으로 가결된 법률안을 그냥 방치하려니 입법절차의 준엄함이 거슬린다. 이 와중에 우리의 법치는 급전직하의 운명에 처해진다.

법치주의의 원칙상 행정은 국회가 정한 법률에 따라야 한다. 하지만, 그동안의 관행은 이를 정면에서 거역했다. 법률안 제출권을 가진 행정부가 입법의 과정을 주도하였고, 대통령이나 각부 장관들은 법률의 범위를 넘어서는 시행령이나 시행규칙을 만들어 자기의 권력을 확장해 왔다. 행정을 통제하여야 할 법률이 되레 행정기관에 무한한 권력만 백지 위임하는 파행이 연발하였고 그 결과 권력분립은커녕 제왕적 대통령제가 구축되고 행정만능이라는 반법치적 현상이 굳어져 왔다.

이 개정안은 이런 폐습에 대한 반성에 터 잡은 것이다. 시행령·시행규칙에 의한 행정을 법률에 의한 행정으로 원위치시키기 위한 방편으로 국회에 수정요구권이라는 조그마한 권한 하나를 마련한 것이다. 혹은 제왕적 대통령제를 교정해 나가는 좁은 길 하나를 열어둔 것이다. 그러기에 이 개정안에 대한 위헌론은 아주 무용한 패싸움에 지나지 않는다. 권력분립과 법치주의라는 헌법명령을 제대로 구현하여야 한다는 시대적 과제에 비하면 이 위헌시비의 세목들은 너무도 하찮거나 아예 본말이 전도된 채로 제기되는 것이기 때문이다.

지난 5월 29일 여야 합의로 국회법 제98조의 제3항이 개정됐다. (출처 : 경향DB)


하지만, 더 큰 문제는 대통령의 반발에 한없이 위축되는 국회의 모습이다. 제왕적 대통령제를 없애야 한다며 분권형 개헌론까지 서슴지 않고 제기하던 국회의원들이 바로 그 대통령의 일갈 한 마디에 좌고우면, 우왕좌왕할 뿐이다.

여기에 국회의장은 한술 더 뜬다. 작년 11월, 국회의장은 행정입법에 대한 검토 의무와 과잉 행정입법에 대한 시정요구권이 절실함을 공언하였다. 그러던 국회의장이 지금은 중재안 운운하며 수정 ‘요구’권을 ‘요청’권으로 완화시키자고 나선다. 국회와 행정부의 관계라는 점에서 이 두 단어의 차이는 엄청나다. 입법권은 국회의 고유한 권한이다. 만일 행정부가 이를 침해한다면 의당히 국회는 행정부에 시정을 요구할 수 있어야 하며 행정부는 그 시정요구를 성실히 처리할 의무를 져야 한다. 반면 ‘요청’은 그 의무를 희석시키고 행정부에 커다란 재량의 여지를 부여한다. 결국 이 ‘중재안’은 법률의 지배를 우롱해 왔던 지금까지의 역사를 또다시 반복하자는 제안에 다름 아니게 된다.

게다가 이 개정안의 ‘개정’을 위해서는 번안의 절차를 밟아야 한다. 그러나 번안절차는 이미 통과된 의안에 중대한 흠이 있을 때에나 사용하는 아주 이례적인 것이다.(국회의안정보시스템에는 지금까지 본회의에서 법률안을 번안한 사례가 단 한 건뿐이다.) 대통령의 반대와 같은 정치적 이유는 번안의 사유가 되지 못한다는 것이다. 그럼에도 불구하고 ‘요청’이라는 말을 넣기 위해 번안절차를 가동하는 것은 국회 스스로가 수정 ‘요구’권이 위법한 것임을 자인하며 행정이 국회 바깥에 있는 성역임을 공인하는 자가당착의 조치가 되어버리고 만다.

대의제 체제에서 국회가 허약해지면 민주주의 자체가 허약해진다. 국회법 개정안은 이에 대한 반성의 결과이다. 바로 그 때문에 대통령의 거부권 행사 또한 두려워할 일이 아니다. 그 과정에서 국회와 대통령은 각각 국민에게 자신의 행동이 정당함을 설명하고 국민은 그에 대해 스스로의 판단을 내릴 수 있는 기회를 가질 수 있기 때문이다. 그리고 어쩌면 이를 통해 대통령과 당당히 맞서며 그의 행정부를 제어하고 나서는 국회의 존재 또한 국민에게 각인시킬 수도 있게 될지도 모른다.

이 점에서 야당의 역할은 중차대하다. 아쉽게도 보도에 의하면 여당은 이미 말을 바꾸기로 작정한 듯이 보인다. 이제 공은 야당에 넘어간 형국이다. 섣불리 번안에 동의할 일이 아니라, 대통령의 거부권 행사에 정면으로 대응하면서 그의 제왕적 권력의지를 차단해 내는 데 야당이 앞장서야 한다는 것이다.

거듭 말하지만, 국회법 개정안은 계륵이 아니다. 그것은 우리의 국회가 제자리를 찾고 법치주의와 권력분립의 원칙이 헌법의 틀 안에서 제기능을 할 수 있도록 만드는 교두보이자 전진기지로 삼아야 하는 귀한 디딤돌이다. 지금은 국회가 물러설 때가 아니라 당당히 자기 목소리를 낼 때이다. 시인 김수영의 말처럼, 묵은 사랑이 벗겨질 때에야 붉은 파밭의 푸른 새싹이 보이는 법이다.


한상희 | 건국대 법학전문대학원 교수

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여야가 공무원연금개혁법안을 합의로 통과시키는 과정에서 같이 통과된 국회법 개정안에 대해 박근혜 대통령이 거부권을 행사할 뜻을 밝히는 등 파문이 커지고 있다. 문제가 된 개정된 국회법 조항은 국회 상임위원회가 시행령이 법률과 합치되지 않는다고 판단하는 경우에는 시행령의 수정 변경을 요구할 수 있고, 그러면 관련 부처의 장은 요구받은 사항을 처리하고 그 결과를 보고하도록 했다. 이 조항에 대해 이종걸 야당 원내대표는 그것이 강제적이라고 보지만 유승민 여당 원내대표는 그렇지 않다고 보고 있다. 청와대는 여야가 입장을 통일하라고 촉구하더니 이제는 거부권을 행사할 기세이다.

청와대는 이 조항이 권력분립 원칙에 위반되어 위헌이라고 보는 것 같다. 대통령제 국가는 3권 분립 원칙에 기초하고 있지만 국민을 대표하는 기관은 국회다. 그래서 헌법도 그 편제가 입법, 행정, 사법부 순서로 구성되어 있다. 유신헌법은 대통령이 3부 위에 존재하도록 했는데, 유신헌법은 헌법이라고 할 수도 없는 것이다. 따라서 모든 권력은 국민으로부터 나오고, 국민의 대표인 국회의원들이 법률을 제정하며 그 법률에 의거해서 대통령이 집행적 권한을 행사하는 것이다. 다만 대통령은 외교와 국방에 있어서 1차적 권한을 갖게 되는데, 미국의 경우 대통령의 대외정책 권한이 비대해져서 ‘제왕적 대통령’ 논란을 야기했다.

시행령은 국회가 제정한 법률의 테두리 안에서 만들어져야 하는데, 그렇지 않은 경우가 많은 것도 사실이다. 이런 경우 국회는 입법권자로서 시행령의 일탈을 감독할 권한을 갖고 있는데, 가장 확실한 방법은 국회가 법률을 위반한 시행령을 직접적으로 무효화시키는 법률을 제정하는 것이다. 즉 국회가 세월호 조사위원회 담당관을 민간인으로 임명토록 하는 법률을 통과시킨다면 대통령이 거부권을 행사하지 않는 한 이 법률은 기존의 시행령을 무효화시키게 된다. 이와 별도로 국회가 문제가 된 시행령을 의결로서 무효화할 수 있다면 새로운 법률을 제정함이 없이도 똑같은 목적을 달성할 수 있게 된다. 이 경우는 새로운 법률을 제정하는 것도 아니기 때문에 대통령은 거부권을 행사할 수 없다.

박근혜 대통령이 잠들어 있던 사이에 여야 지도부가 합의해서 통과시킨 국회법 개정안은 후자와 비슷하다. 다만 관련부처의 장이 ‘처리’한다고만 되어 있어서 혼란이 일고 있다. 청와대는 이 조항이 행정부에 대해 시행령을 개정하라고 강요하는 것으로, 행정부의 시행령 제정권을 침해한다고 보는 것 같다. 하지만 시행령 제정은 국회가 위임한 한도 내에서 하는 것이기 때문에 원래의 입법기관인 국회가 어떤 시행령이 국회가 위임한 한도 내에서 있는지를 들여다보는 것은 입법기관으로서의 고유한 권한이자 의무라고 하겠다.

새누리당 유승민 원내대표가 1일 국회 대표최고위원실에서 열린 최고위원회의에서 최고위원들의 개정 국회법 등 당청 갈등에 대한 비판을 듣고 있다. (출처 : 경향DB)


1983년 미국 대법원은 의회가 행정부의 행정입법을 무효화 할 수 있도록 한 입법적 거부(legislative veto) 제도를 위헌으로 판시한 적이 있다. 행정부에 의한 위임입법을 효과적으로 통제하고자 도입되어 광범하게 운영되었던 입법적 거부 제도가 통째로 위헌으로 판정받은 것이다. 대법원은 법률안 제정을 위해선 상하 양원 통과가 필요하고, 대통령은 상하원을 통과한 법률안에 대해 거부권을 행사할 수 있는데, 입법적 거부는 한 개의 원(院)에 의해서도 행사될 수 있으며 대통령이 거부권을 행사할 기회가 없다는 이유를 들어서 위헌으로 판시했다.

1983년 미국 대법원 판결에 의해 위헌 판정을 받은 입법적 거부는 지금 문제가 된 국회법 개정안과는 판이하게 다르다. 미국의 입법적 거부는 의회가 거부권을 행사하면 그 순간 해당 규칙(우리나라의 시행령에 해당)은 무효화된다. 반면 우리 국회법 개정안은 상임위원회가 소관 부처로 하여금 처리하고 보고하도록 하는 데 그치고 있다. 이 조항은 소관 부처로 하여금 해당 시행령을 다시 검토하도록 하는 것으로 해석해야 할 것이다. 만일에 개정된 국회법이 국회의 의결이 있으면 해당 시행령은 자동으로 무효화된다고 규정했더라면 그 조항은 위헌으로 판정될 가능성이 있다. 왜냐하면 시행령을 무효화하는 국회 의결의 성격을 입법적인 것으로 본다면 국회가 입법을 하는 경우에 대통령이 행사할 수 있는 법률안 거부권을 침해한다는 해석이 가능하기 때문이다.

박근혜 대통령은 “정부의 시행령까지 국회가 번번이 수정을 요구하게 되면 정부의 정책추진은 악영향을 받게 되어서 국정이 마비상태가 되고 정부는 무기력하게 될 것”이라고 말하면서 거부권을 행사할 뜻을 밝혔다. 하지만 박 대통령의 발언에서 위헌 논리는 찾아 볼 수 없고 오히려 국민의 대표기관이며 원래 입법기관인 국회를 국정을 마비시키는 집단으로 보고 있어서 문제가 아닐 수 없다. 시행령 제정을 대통령의 전적인 재량으로 알고 있다면 그것 역시 큰 문제다.


이상돈 중앙대 명예교수

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정부의 행정입법에 대한 국회의 통제권을 강화한 국회법 개정안에 대해 박근혜 대통령이 수용 불가 입장을 못 박고 나섰다. 박 대통령은 어제 청와대 수석비서관회의에서 “국정은 결과적으로 마비 상태가 되고 정부는 무기력화될 것”이라며 “국회법 개정안은 정부로서는 받아들일 수 없다”고 밝혔다. 지난달 29일 국회 본회의를 통과한 국회법 개정안이 그대로 정부로 이송돼 올 경우 거부권 행사를 불사하겠다며 대놓고 국회를 겁박한 셈이다.

대통령이 문제 삼는 국회법 개정안은 행정부가 만든 시행령이 본 법률의 취지에 어긋난다고 판단할 경우, 국회가 정부에 수정·변경을 요구할 수 있도록 한 내용이다. 입법부가 만든 법률의 취지와 내용, 위임의 한계를 벗어난 행정부의 시행령에 대한 국회의 교정 장치를 강화한 것이다. 여기에는 정부의 행정입법이 아무런 견제 장치 없이 남용됨으로써 국회의 입법권을 위협해온 것을 막아야 한다는 문제의식이 깔려 있다. 실제 행정부가 시행령으로 모법(母法)의 취지와 정신을 위반하는 ‘법령의 하극상’ 사례가 비일비재했다. 미국·영국·독일 등 행정입법에 대한 국회의 엄격한 통제권을 두고 있는 나라들에서는 벌어질 수 없는 일이다. 청와대는 국회법 개정안을 두고 “삼권분립 위배”라고 하지만, 국회의 입법권을 흔드는 정부의 행정입법 남용이 삼권분립 원칙을 훼손한다.

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새누리당 내'국회법 개정'관련 발언 (출처 : 경향DB)


국회법 개정안에 대해 법학자들 사이에서 의견이 갈리고 있지만, 청와대가 내세우는 ‘위헌’ 주장은 타당성이 떨어진다. 국회법 개정안은 국회가 행정입법의 수정·변경을 요구할 수 있게 했지만 이것으로 행정입법의 효력이 정지되는 건 아니다. 정부가 수정·변경 요구를 받아들이지 않았을 때 제재할 수단도 없다. 정부가 고유 권한을 침해당했다고 판단하면 언제든 권한쟁의심판 등 사법부의 판단을 구할 수 있다. 개정 국회법이 사법부의 ‘행정입법 위헌·위법 심판권’을 정면으로 침해한다고 볼 근거가 약하다. 국회법 개정안으로 정부의 모든 시행령에 대해 국회가 일일이 간섭할 수 있는 것처럼 말하는 자체가 그야말로 ‘괴담’에 불과하다.

박 대통령까지 직접 나서 “국정 마비” “정부 무기력화” 등 자극적 표현을 동원하고 거부권 행사를 시위하는 까닭을 모르는 바 아니다. 국회의 입법권에 개의치 않고 자기가 원하는 대로 국정을 운영할 수 있는 일탈된 행정입법 권한을 내놓지 않겠다는 발상이다. 그러니 여당인 새누리당 의원 대다수를 포함해 재적 의원 3분의 2가 넘는 211명이 찬성해 통과시킨 국회법 개정안을 기어코 막겠다고, 국회에 선전포고를 하고 나섰을 터이다.

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