문재인 대통령이 6일 최악의 미세먼지 사태에 대해 “중국에서 오는 미세먼지의 영향을 최소화하기 위해 중국 정부와 협의해 긴급대책을 마련하라”고 말했다. 한·중 공동으로 미세먼지 예보시스템을 운영하는 한편 미세먼지 비상저감조치도 함께 진행하라고 주문했다. 세계 최고 기술을 자랑하는 중국과 함께 인공강우를 실시하는 방안까지 제시했다. 정부간 협의를 전제했지만 대통령이 직접 중국발 미세먼지 해결을 제기하고 나선 것은 바람직하다.

미세먼지가 지속된 6일 서울 서초구 한강시민공원을 지나는 시민들이 마스크를 착용하고 있다. 김창길 기자 cut@kyunghyang.com

연구에 따라 조금씩 차이가 있지만 국내 미세먼지에 대한 중국 책임은 40~50% 정도로 추산된다. 이번 미세먼지 사태도 국내 대기가 정체돼 오염물질이 축적된 상태에서 미세먼지가 중국으로부터 지속적으로 유입된 것이 주요인이다. 그러나 정부는 역대로 중국의 책임론을 본격적으로 제기하지 못했다. 조명래 환경부 장관은 지난 5일 “중국이 한국의 미세먼지 상황 악화에 책임을 느끼고 있다”고 했지만 중국은 이를 온전히 인정하지 않고 있다. 한국 정부가 중국 책임론을 입증할 근거를 내놓지 못한 탓이다. 중국발 미세먼지가 국내에 얼마나 유입되는지를 알 수 있는 장거리 이동 대기오염물질(LTP)에 대한 이렇다 할 연구 결과가 없다. 별다른 오염원이 없는데도 미세먼지 농도가 높은 제주도의 사례를 연구하는 등 중국 책임론을 입증할 수 있는 연구부터 서둘러야 한다. 중국과 인공강우를 공동 실시하는 것은 단기 처방이다. 그보다 중국의 과감한 미세먼지 조치를 배울 필요가 있다. 중국은 2013년부터 대도시 차량 통행 제한과 석탄 난방 금지 등 강도 높은 대기오염방지 5년 계획을 실행해 성과를 거뒀다. 주요 도시 초미세 먼지 농도를 32% 떨어뜨렸다. 중국은 미세먼지 저감 대책을 요구할 대상이자 협력자인 셈이다.

[김용민의 그림마당]2019년3월6일 (출처:경향신문DB)

중국을 상대로 실효성 있는 조치를 요구하되 국내 대책도 서둘러 강구해야 한다. 중국 당국자의 입에서 “우리는 대폭 개선됐는데 서울은 거꾸로 나빠졌다. 따라서 서울 미세 먼지는 중국 것이 아니다”라는 말이 더 이상 나오게 해서는 안된다. 문 대통령은 30년 이상된 석탄 화력발전소를 조기 폐쇄하는 방안을 적극 검토하라며 추경을 긴급 편성해 미세먼지 감축에 집중하라고 당부했다. 전 부처가 나서 총력 대응해야 한다. 정치권도 법령과 예산으로 적극 뒷받침해야 한다. 국민건강을 위협하는 미세먼지 문제 해결에 모두 지혜를 모아야 한다.

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지구온난화가 초래할 재난을 우려하는 연구 결과 두 편이 19일 공개됐다. 하나는 미국 하와이대 등 국제연구진이 기후변화 전문 학술지인 ‘네이처 클라이밋 체인지’에 발표한 것으로 지금 같은 추세로 온실가스 배출이 계속된다면 세기 말 일부 연안 지역에는 최대 6가지의 재해가 동시에 발생할 수 있다고 경고했다. 한국의 경우 홍수, 해양의 화학물질 오염, 온도 상승, 해수면 상승 등 4가지의 중대 재해가 나타날 수 있다고 한다. 또 미국 애리조나대 연구진은 국제학술지인 ‘네이처’에 남극 대륙 빙하의 녹는 속도가 10여년 정도 늦춰지겠지만 해수면 상승으로 인한 재난 등 부정적 영향은 더욱 클 수 있다고 했다. 지구온난화가 초래할 암울한 미래에 대한 경고가 아닐 수 없다.

일러스트_김상민 기자

지구온난화로 인한 피해가 시민의 일상생활에까지 파고든 지 오래다. 재난 수준인 미세먼지도 지구온난화 탓이 크다고 한다. 중국발 미세먼지는 대기의 흐름이 원활하면 바람에 흩어진다. 하지만 지구온난화로 한반도 상공의 강한 제트기류의 흐름이 끊기고 대기가 정체되면서 미세먼지 농도를 높여 피해를 키운다는 것이다. 이뿐이 아니다. 지난여름 한국은 기상관측 이래 가장 무더운 폭염이 나타났다. 이것도 온난화에 따른 제트기류의 변동 때문이라고 한다.

전 지구적인 온난화 추세보다 한반도 온난화가 더 급속하게 진행됐다는 연구 결과도 있다. 국립환경과학원은 지구의 평균기온이 20세기 이후 112년간 0.89도 상승했지만 한국은 1912년부터 2010년까지 89년간 약 1.7도 오른 것으로 나타났다고 밝혔다. 한국의 해수면 상승속도도 지구 평균치보다 빨랐다.

하지만 정부의 온난화 대책은 ‘남의 집 불구경’하는 것 아닌가 싶을 정도로 한가하다. 지난여름 기후변화 분석기관인 기후행동추적은 한국의 기후변화 대응을 ‘매우 불충분하다’고 평가했다. 온실가스 감축 목표도 너무 낮고 방법도 소극적이라고 지적했다. 온난화의 주범인 탄소를 배출하는 석탄화력발전에 대한 의존도가 감소하기는커녕 오히려 늘고 있는 실정이니 더 무슨 말을 하겠는가. 자원절약이나 재활용 등 온실가스를 줄이기 위한 시민의 활동도 활발하다고 할 수 없다. 온난화를 포함한 기후변화는 미래 세대의 생존과 직결돼 있다. 재앙 경고를 결코 흘려듣지 말아야 할 이유다.

 

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정부가 8일 비상·상시 미세먼지 관리대책을 발표했다. 대책의 핵심은 고농도 미세먼지의 주범으로 꼽히는 경유차 퇴출이다. 공공부문에서는 2030년까지 경유차를 없애고, 민간부문에서도 경유차 폐차지원을 통해 퇴출시키겠다는 것이다. 저공해 경유차에 제공해온 주차료·혼잡통행료 등 인센티브도 없애기로 했다. 이명박 정부 때 시작한 ‘클린 디젤’ 정책을 공식폐기한 것이다.

정부는 또 석탄화력발전소의 가동중지 대상을 확대해 미세먼지를 줄이며, 미세먼지 차량 2부제 대상에 민간도 포함시키기로 했다. 정부는 “미세먼지를 재난상황으로 보고 총력 대응하겠다”고 했다. 시민의 일상생활과 건강이 미세먼지로 위협받는 현실을 감안할 때 정부의 마땅한 소임이라 할 것이다.

초미세먼지가 기승을 부린 6일 마스크를 착용한 한 시민이 서울 시내를 지나고 있다. 강윤중 기자

하지만 정부의 이번 대책은 미세먼지 문제 해결을 위한 첫걸음을 뗀 수준에 불과하다. 경유차나 석탄화력발전소는 많은 오염원 가운데 하나일 뿐이다. 지난해 7월 한·미 공동조사에 따르면 국내에서 고농도 미세먼지를 일으키는 유해물질을 가장 많이 배출하는 분야는 산업현장으로, 전체의 38%를 차지했다. 이어 수송 28%, 생활 19%, 발전 15% 등의 순이었다. 산업현장이 국내 미세먼지의 ‘주범’인 셈이다. 다른 조사에서는 전국의 자동차에서 1년간 나온 초미세먼지의 총합보다 전남 광양의 금속산업에서 나온 게 많았다는 결과도 있다. 산업현장의 미세먼지 배출관리가 자동차나 화력발전보다 훨씬 더 중요하다는 얘기다. 경유차 감축이나 화력발전소 가동중지의 경우 추진 과정에서 일정 부분 반발도 예상된다.

정부세종청사 환경부에서 유제철 환경부 생활환경정책실장이 8일 발표된 ‘비상·상시 미세먼지 관리 강화대책’의 주요 내용을 설명하고 있다. 연합뉴스

미세먼지 문제는 중국발 미세먼지를 빼고 말할 수 없다. 전체 미세먼지 발생에서 40%가량을 차지한다. 하지만 정부대책은 우리의 환경기술을 적용한 협력사업을 확대하겠다는 수준에서 머물고 있다. 이런 정도로 중국발 미세먼지를 얼마나 줄일 수 있을지 의문이다. 좀 더 적극적인 대처가 필요하다.

미세먼지는 ‘은밀한 살인자’로 불린다. 장기간 노출되면 건강에 치명적인 영향을 미친다는 연구결과들이 많다. 환경 문제 가운데 ‘미세먼지’에 대한 불안이 82.5%로 가장 많다는 설문조사 결과도 있다. 그러나 미세먼지 해결을 위해서는 산업생산과 개인의 경제활동에서 상당한 양보가 필요하다. 정부만이 아니라 전 국민적 차원에서 지속적인 노력을 펼쳐야 하는 이유다.

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중국에서 날아온 미세먼지의 영향으로 우리나라의 대기오염 피해가 매우 심각한 상황이다. 국내에서 발생하는 미세먼지도 있을 것이므로 미세먼지 문제를 해결하기 위해서는 우리 내부에서 발생하는 미세먼지를 줄이도록 노력해야 할 것이다. 이와 동시에 중국도 중국발 미세먼지를 해결하려는 노력을 함께하여야 한다. 그러나 만일 중국 정부가 중국발 미세먼지의 해결을 위한 노력을 충분히 하지 않고 계속해서 한국에 미세먼지로 인한 손해를 발생하게 한다면 국제법적으로 어떻게 대처할 수 있을까?

먼저 참고할 만한 국제분쟁의 사례로 1941년 미국과 캐나다 사이의 ‘트레일 제련소(Trail Smelter) 사건’ 판결을 들 수 있다. 이 사건에서 중재재판소는 캐나다 트레일 지역의 제련소에서 넘어온 아황산가스로 인해 미국 워싱턴주의 과수농장 등이 입은 피해를 배상할 것을 명령하였다. 이 사건에 대한 판결은 국제법상 ‘초국경 환경피해 방지 원칙’을 적용하였다. 이 원칙에 따르면 어느 국가도 자신의 관할권 내에서의 활동으로 다른 국가 또는 자국 관할권 바깥 지역에 환경피해를 일으키지 말아야 한다.

트레일 제련소 사건 판결 이후 1972년 스웨덴 스톡홀름에서 채택된 ‘인간환경에 관한 유엔회의 선언’(스톡홀름 선언)의 제21원칙과 1992년 ‘환경과 개발에 관한 리우 선언’의 제2원칙이 초국경 환경피해 방지 원칙을 선언한 바 있다.        

  

(출처: 경향신문DB)

그리고 국제사법재판소(ICJ)도 초국경 환경피해 방지 원칙이 국제관습법이라고 확인한 바 있다. 따라서, 중국은 중국발 미세먼지가 한국에 피해를 주지 않도록 해야 할 국제법상의 의무가 있다.

또한, 초국경 환경피해 방지 원칙은 우리나라와 중국이 모두 당사국인 1982년 유엔해양법협약(UNCLOS) 제194조 2항에도 규정되어 있다. 이 조항은 “각국은 자국의 관할권이나 통제하의 활동이 다른 국가와 그 국가의 환경에 대하여 오염으로 인한 손해를 주지 않게 수행되도록 보장하고, 또한 자국의 관할권이나 통제하의 사고나 활동으로부터 발생하는 오염이 이 협약에 따라 자국이 주권적 권리를 행사하는 지역 밖으로 확산되지 아니하도록 보장하는 데 필요한 모든 조치를 취한다”고 규정하고 있다.

유엔해양법협약은 기본적으로 해양환경의 보호를 목적으로 하고 있지만, 위에서 언급한 제194조 2항은 각국이 “다른 국가와 그 국가의 환경”에 대하여 손해를 주지 않도록 규정하고 있기 때문에 해양환경에 대한 손해를 발생시키는 경우에만 적용되는 것이 아니다. 따라서, 중국발 미세먼지가 우리나라와 우리나라의 환경, 즉 해양환경이나 대기환경 등에 손해를 주고 있고, 중국 정부가 미세먼지의 역외 확산을 막기 위해 필요한 모든 조치를 취하지 않는다면, 중국 정부가 유엔해양법협약 제194조 2항을 위반하고 있다는 주장이 가능하다.

다음으로 중국이 제194조 2항 등 유엔해양법협약을 위반하고 있다면 우리나라는 중국의 협약 위반사항에 대해 어떤 수단을 활용할 수 있을까? 유엔해양법협약은 분쟁 당사국 간의 분쟁 해결을 위해 의견교환, 조정뿐만 아니라, 중재재판이나 국제해양법재판소(ITLOS) 등을 통한 분쟁 해결 수단을 규정하고 있다. 즉, 중국이 원하지 않더라도 우리나라가 요청하면 중재재판소를 설립하여 이 문제를 다룰 가능성도 남아 있다. 최근에는 필리핀이 중국과의 남중국해 관련 분쟁을 유엔해양법협약상의 중재재판에 회부하여 유리한 중재 판정을 받은 바 있다.

다만, 중국이 유엔해양법협약을 위반하고 있다고 주장하기 위해서는 우리나라가 중국발 미세먼지로 인한 손해를 입증하여야 하는 과제가 있고, 중국과의 외교적 마찰도 예상할 수 있다.

2007년 우리 환경부의 한 연구보고서도 황사 문제와 관련하여 중국에 대해 국제법상의 책임을 추궁하는 것은 최후의 수단이며 환경협약 체결 등을 통한 해결을 시도하는 것이 바람직하다는 의견을 제시한 바 있다. 그러나 10년이 지난 현재도 황사뿐만 아니라 중국발 미세먼지 문제가 해결되지 않고 더욱 기승을 부리는 것을 볼 때, 중국에 대해 유엔해양법협약 등의 위반을 이유로 국제법적 책임을 묻는 방안을 심각히 고려할 필요가 있다.

황사와 미세먼지, 발해만의 해양오염 문제 등을 해결하기 위해 중국과 환경협약을 새로 체결하는 방안을 계속하여 추진하는 것도 바람직하다. 아울러 우리나라와 중국 간에 현재 적용될 수 있는 국제협약들을 적극적으로 활용하는 방안도 모색하여야 한다.    

미세먼지의 해결을 위해 모두의 지혜를 모아야 할 때이다.

김영석 | 이화여대 법학전문대학원 교수

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